Publicatiedatum: 16-10-2019

Nieuws

'Haal de kleine lettertjes uit de wet en vertrouw meer op de uitvoerders'

Journalisten stonden bij Paulien de Winter in de rij voor een interview over haar proefschrift ‘Tussen de regels’. En dat is niet zo vreemd, want één van de conclusies van haar onderzoek is dat medewerkers van het UWV en sociale diensten heel goed tussen de regels van de strenge Fraudewet door weten te laveren bij de uitvoering van de wet. Nu de drukte een beetje geluwd is en Paulien genoten heeft van een welverdiende vakantie spraken wij de promovendus op haar werkkamer aan de Rijksuniversiteit van Groningen.

Het is maar hoe je het bekijkt: de één zegt dat je wordt overgeleverd aan de gemeentelijke willekeur, de ander is blij met het maatwerk dat de gemeente levert. Voor hetzelfde vergrijp word je in de ene gemeente gekort op je uitkering, terwijl je in een andere plaats ‘slechts’ een waarschuwing krijgt. Paulien de Winter: “Maatwerk is goed uitgaan van de kracht van de medewerkers, met als gevolg dat niet alles uniform gaat. Wetgevingsjuristen hebben er misschien een ander beeld bij. Mag het juridisch allemaal? Maar dit is wat gebeurt in de praktijk, als rechtssocioloog was het niet aan mij om te bepalen of het mag of niet. Daar moeten andere mensen mee aan de slag.”

Buiten de lijntjes kleuren

Een gevolg van deze dagelijkse praktijk is dat een bezoek aan een sociale dienst voor iedereen anders is en dat het uitmaakt welke medewerker je treft. Oneerlijk volgens sommigen. De Winter draait de zaak om: “Als jij klant bent bij het UWV of een sociale dienst wil je dat als jouw zaak behandeld wordt, jij degene bent die maatwerk krijgt en dat er naar jouw situatie geluisterd wordt. Stel, je bent directeur van de sociale dienst of van het UWV, wil je dan dat jouw medewerkers klakkeloos het werkproces volgen en doen wat hun is opgedragen? Dat heeft als gevolg dat ze eigenlijk niet over hun werk nadenken en alleen binnen de lijntjes kleuren. Of wil je medewerkers die nadenken over wat goed is voor de klant en af en toe dus buiten de lijntjes kleuren, maar wel nadenken over de gevolgen van hun acties? Dat is natuurlijk een dilemma en ik denk niet dat daar een juiste keuze is, het zou een wisselwerking moeten zijn.”

Uit het onderzoek blijkt dat per instantie verschilt hoe strikt de regels nageleefd worden. “Vaak kan je al uit de beleidsplannen halen of het strenge of een minder strenge organisatie is”’, aldus De Winter. “Maar er is ook een vertaalslag naar wat er op de werkvloer daadwerkelijk gebeurt. En zelfs tussen de verschillende teams in een organisatie kan er variatie zijn. Elke medewerker heeft zijn eigen handhavingsstijl. Over het algemeen zie je dat een medewerker handhaving strikter en bestraffender is dan bijvoorbeeld een medewerker re-integratie, maar dat is natuurlijk ook onderdeel van zijn takenpakket.” 

Golfbeweging

In de politiek is sprake van een golfbeweging tussen strakke regelgeving en stringent handhaven en het juist iets laten vieren van de teugels. De laatste kabinetten zitten wat betreft handhaven op het sociaal domein weer op de harde lijn. Volgens Paulien nemen medewerkers van uitkeringsinstanties deze harde lijn niet automatisch over: “Over het algemeen zijn deze medewerkers al van hogere leeftijd, gemiddeld rond de 54. Zij hebben jaren ervaring, hebben hun eigen stijl en weten goed hoe ze hun klanten moeten benaderen. Ze weten heel goed hoe ze tussen de regels door kunnen laveren.”

De Winter ziet ook geen trend of instanties meer maatwerk willen leveren of de regels juist stringenter willen gaan toepassen: “Nee, je ziet het allebei. Je hebt sociale diensten die heel flexibel en overredend te werk gaan en daarin een bewuste keus maken. Zo heb ik een manager gesproken die zijn team aanspoort om buiten de lijntjes te kleuren als het in het voordeel van de klant is. Het doel is dan om de klant te kunnen helpen. Een voorbeeld: als bij deze gemeente een aanvraag binnenkomt voor een uitkering en het blijkt dat de klant in aanmerking komt voor een WW-uitkering en dus aan het verkeerde adres is, wordt hij direct gebeld. Hij weet dus op dezelfde dag dat hij bij het UWV moet zijn. Een andere sociale dienst die meer volgens de regels werkt, denkt er geen moment aan om even te bellen en redeneert dat er een beschikking moet zijn, zwart op wit. En dan kan het zomaar vier weken duren voor er een brief komt met de mededeling ‘u heeft geen recht op een uitkering uit de Participatiewet’.”

Slimme handhaving

Het onderzoek van Paulien de Winter maakt deel uit van het bredere onderzoek ‘Handhaving van onderop’, dat vijf jaar in beslag heeft genomen. Zij heeft onderzoek gedaan bij de uitkeringsinstanties, terwijl een collega de klant heeft onderzocht. Daarover is eerder een overkoepelend rapport ‘Slimme Handhaving’ verschenen wat veel aandacht kreeg, omdat één van de belangrijkste conclusies was dat harde aanpak van uitkeringsfraude averechts werkt. En dat terwijl het ministerie van SZW juist wel van mening was dat harde sancties fraude tegengaan. Met dit onderzoek gaat Paulien de Winter de komende tijd verder, naast de lessen die zij geeft als universitair docent.

“In ‘Slimme Handhaving’ zeggen we dat uitkeringsinstanties aan de hand van het profiel van een klant kunnen bepalen hoe deze het beste benaderd kan worden: beter voorlichten, de regels benadrukken, meer advies geven of juist wel dreigen of straffen. Aan de hand van vijf profielen kan een medewerker besluiten hoe een klant het beste benaderd kan worden. Deze aanpak zijn we nu aan het testen bij een sociale dienst en we hopen dat we uitkeringsinstanties zo een wetenschappelijk onderbouwde methode kunnen aanbieden, waarmee hun werk ‘makkelijker’ wordt. We zien vaak dat door de Fraudewet gesprekken vrij streng worden ingestoken, terwijl negentig procent van de klanten wil meewerken en juist bang is de wet te overtreden. Het is goed als je op basis van een profiel direct de juiste toon kan kiezen en niet meteen hoeft te dreigen als dat niet nodig is. Onderzoek heeft namelijk ook uitgewezen dat als je iemand benadert als fraudeur, hij zich ook kan gaan gedragen als fraudeur.”

Meer speelruimte

Met de nieuwe methode die nu getest wordt, denkt De Winter dat het beste van twee werelden kan worden gecombineerd; er kan maatwerk worden geleverd en tegelijkertijd kunnen de echte fraudeurs er sneller uitgevist worden. “Ik denk wel dat we de kracht van de medewerkers moeten gebruiken, want anders kunnen we beter geheel automatisch gaan handhaven en niet meer nadenken. Maar dat is ook niet de bedoeling van de wetgever, er moet ook ruimte zijn om de situatie aan te passen. De kleine lettertjes van de wet zouden er misschien wel uitkunnen om zo meer te vertrouwen op wat die medewerkers eigenlijk kunnen en hen – binnen bepaalde grenzen - meer speelruimte te bieden.” 

De andere kant is juist door de ‘mens’ steeds meer uit het systeem te halen en het proces zoveel mogelijk te automatiseren. Paulien de Winter gelooft daar niet in: “Ik zie in de praktijk dat hoe meer er dichtgetimmerd wordt, hoe meer manieren medewerkers vinden om toch die ruimte weer op te zoeken. Ik denk dat het bijna onmogelijk is om een systeem te bedenken wat in dat opzicht waterdicht is.”

Bevorderen naleving

“Eigenlijk moet je het niet hebben over handhaving, maar over het bevorderen van naleving”, besluit De Winter. “Handhaven bestaat in de praktijk vaak uit opsporen en sanctioneren, verder wordt niet gedacht. In de wetenschap beslaat handhaving het hele palet: naast boetes ook advies en voorlichting, van heel soft tot heel hard. Als je dat openbreekt en medewerkers daar bewust van maakt, denk ik dat ze ook best wel meer fraude-alert willen zijn.”